Алексей Кудрин: экономика России находится в центре «идеального шторма»

11.06.2020 05:48

Алексей Кудрин: экономика России находится в центре «идеального шторма»

Россия на фоне остального мира хорошо справляется с пандемией COVID-19, тем не менее кризис вынудил правительство оперативно принимать решения по поддержке населения и бизнеса. О том, как экономика может преодолеть вторую волну коронавирусного шторма, о реформировании здравоохранения страны, что включено в план по восстановлению экономики и что такое «государственный фейсбук», в интервью рассказал глава Счетной палаты РФ Алексей Кудрин.

Елена Кудрявцева: — Счетная палата часто озвучивает свои идеи по реформированию отраслей. Вы сами всегда выступали за наращивание расходов на здравоохранение и образование. Однако, по данным Минфина, недофинансирования здравоохранения в России сейчас нет. Власти считают, что страна справилась с эпидемией COVID. Вы согласны? У Счетной палаты есть предложения по реформированию системы здравоохранения — об этом говорили ваши аудиторы. Есть ли запрос на такие предложения со стороны государства?

Алексей Кудрин: — Борьба с вирусом еще продолжается. Частичные ограничения могут растянуться до сентября или даже до конца года. К прежней жизни вернуться можно будет только через год, и то если не будет новых волн. Мир уже пришел к выводу, что все очаги удастся победить, только когда будет создана вакцина.

Я бы разделил оценку в целом состояния здравоохранения в стране и результаты борьбы с вирусом, так как во втором случае нужно смотреть, насколько быстро система отреагировала на кризис, как и когда были развернуты дополнительные мощности.

Надо честно признать, что все страны мира оказались не готовы. Очень трудно держать в состоянии мобилизации медицину и резервные мощности, если подобное происходит раз в сто лет.

Россия неплохо справляется с пандемией, расширились возможности в борьбе с COVID-19, в том числе благодаря военным. Успели подготовиться, так как пик заболеваемости у нас произошел позже, и потому, что мы вошли в него постепенно. Ну и в силу, конечно, нашей государственной медицины, она тоже среагировала.

До сих пор в больницы поступает необходимый объем защитных средств, аппараты ИВЛ — не могу говорить за каждую больницу или поликлинику, но в целом их хватает. Хотя резерва большого нет, особенно в ряде регионов.

Знаете, у многих моих друзей дети учатся в медицинских вузах, молодые ребята, старшекурсники, и они сознательно пошли оказывать помощь пациентам с COVID. Это серьезное испытание для наших молодых специалистов, они уже получили опыт работы в «красной» зоне. Кто-то из них хотел пойти на второй срок, но им не разрешили.

Так что считаю, что мы не хуже, чем другие страны, справляемся при таком остром, беспрецедентном пике заболеваний.

А вот если в целом говорить о системе здравоохранения, то, как показывают социологические исследования, это самая большая проблема, которая беспокоит наших граждан. Я знаю ситуацию во многих регионах и хочу сказать, что медицина не отвечает современным требованиям. В ЦСР (Центр стратегических разработок) в 2018 году мы говорили о том, что нужно дополнительно в год на медицину тратить порядка одного триллиона рублей, чтобы она сегодня была более качественной.

Даже в концепции долгосрочного развития от 2008 года предполагалось, что к 2020 году расходы на здравоохранение должны были увеличиться с 3,6 до 5% ВВП, на образование — с 4 до 5% ВВП. К сожалению, этого так и не произошло, и в 2019 году расходы на здравоохранение составили всего 3,5% ВВП.

Но дело не только в деньгах. Конечно, без инвестиций серьезно поднять качество медицины нельзя. Но кроме этого сейчас нужно больше внимания уделять диагностике, телемедицине, первичному звену, где происходят обращения граждан и распределение по другим специалистам. Требуется совершенно новая система управления медициной. Очевидно, необходимо реформирование отечественной системы ОМС, так как она не является классической системой страхования, не обеспечивает защиту прав застрахованных и не способствует эффективному использованию ресурсов.

Сегодня медицина, как бы странно это ни звучало, не клиентоориентированная отрасль. К сожалению, знаю случаи, когда сейчас, в период пандемии, люди с хроническими заболеваниями ходили в поликлиники и по два-три часа торчали в коридорах без соблюдения социальной дистанции, чтобы просто получить традиционные меры поддержки или сдать обычные анализы. Их подвергли дополнительным рискам! Такая организация совершенно недостойна в этот период. Кроме того, что медицина существенно недофинансирована даже по действующим нормативам, она требует и серьезной перестройки. Мы проведем проверку и покажем эти цифры.

— Будет ли проверяться эффективность средств, которые были направлены на борьбу с пандемией? И будет ли Счетная палата проверять расходы на производство и разработку противовирусных препаратов и вакцин, которые будут запускаться в массовое производство для борьбы с COVID?

— Безусловно, мы уже сейчас проводим мониторинг антикризисных мер, принимаемых на федеральном и региональном уровнях. Полученные данные используем, когда будем проверять эффективность потраченных средств, выделенных государством на борьбу с пандемией.

Государственная дума поручила Счетной палате проверить выплату надбавок медицинским работникам за особые условия труда и дополнительную нагрузку в период пандемии. Проверка формируется, в ближайшие дни начнется. Еще оценим, достаточно ли финансирование территориальных программ госгарантий с учетом потребности регионов в медицинской помощи.

— Итоги представите в будущем году?

— Скорее всего, уже в этом: полгода будет достаточно. А вот проверка выдачи помощи малому бизнесу, системообразующим предприятиям, применение мер отсрочек и налоговых каникул — все это будем проверять в конце года.

— Власти приняли решение об адресной поддержке граждан во время кризиса. Если бы вы принимали решение, как бывший министр финансов, вы бы как поступили: оказали поддержку всему населению без исключения или тоже пошли бы по этому пути и поддержали наиболее нуждающихся?

— Эффективнее, чтобы поддержка оказывалась тому, кто в ней больше нуждается, тогда и выплаты будут больше. А если распространить помощь на всех, то в силу ограниченности ресурсов выплаты станут меньше. Поэтому, конечно, мне бы хотелось идти по схеме адресной поддержки.

Но в период кризиса это трудновыполнимо. Мы оцениваем благосостояние человека к предыдущему периоду, в то время как сейчас, в кризис оно могло принципиально измениться. И мы понимаем, что у 30% граждан в стране уже идет или снижение зарплат, или они уходят в неоплачиваемый отпуск, или становятся безработными.

В кризисные периоды требуются простые и быстрые методы предоставления помощи. Я бы пошел по схеме более широкой выдачи денег. Только на эти три-четыре месяца, потом можно вернуться к традиционным методам поддержки, но все равно делать их более простыми, применять дистанционные способы подтверждения данных.

В будущем оказывать адресную помощь будет проще, когда заработает единый федеральный информационный регистр, где в одном месте соберут информацию из разных ведомств, например о семейном положении, образовании, сведения из службы занятости и т.д., такой своеобразный «государственный фейсбук». Система позволит в режиме реального времени видеть положение дел у человека, быстрее реагировать на его социальный статус и помогать, направлять адресные выплаты. Не придется обивать пороги разных органов власти. Кроме того, это позволит бороться с мошенниками, которые, например, незаконно получают субсидии.

Но система еще не заработала, поэтому более четкого распределения помощи придется подождать.

Запад, кстати, пошел по пути быстрой раздачи средств. Хотя там серьезно внедрялись и адресные меры. В Великобритании и США руководители малых и средних предприятий подавали списки работников, у которых снижается зарплата или они переведены в неоплачиваемый отпуск. И таким работникам на основании этой заявки выплачивается две трети зарплаты. Может, кто-то попытается обмануть, но важнее быстро оказать помощь многим, даже если часть будет неэффективной, — это тот случай, когда важнее скорость.

Например, такие социальные группы, как многодетные, безработные, люди без определенного места жительства, получили прямую поддержку без серьезного изучения положения. Есть примеры, когда мигранты без гражданства и без права временного проживания получали поддержку. Так что там достаточно широкие меры поддержки. Думаю, что мы тоже можем перенимать этот опыт.

— А у нас есть такие ресурсы, ведь это потребует гораздо больше средств?

— Вы спрашиваете, достаточно ли мы выделяли ресурсов или нет. С одной стороны, у западных государств объем поддержки достигает 30% ВВП — например, в таких странах, как Великобритания или Германия. Но прямая бюджетная поддержка, не кредитная и гарантийная, — это примерно от 5–7% ВВП.

— Что в России на этот счет?

— По данным правительства, у нас три пакета поддержки стоят 3,3% ВВП — это примерно 3,3 трлн рублей, включая кредитные и гарантийные меры поддержки.

Если взять только прямые меры поддержки, без гарантии и кредитов, и засчитать в них выпадающие доходы по предоставленным налоговым льготам, то это примерно 2% ВВП. Если добавить сюда выпадающие нефтегазовые доходы, которые будут покрыты из ФНБ, — это еще примерно 2% ВВП. Получается, наш масштаб поддержки составил 4% ВВП.

Но наша уязвимость по выпадающим доходам  больше, чем в любом другом государстве, в силу нашей нефтяной зависимости. Получается, что 2 трлн рублей просто замещают выпадающие доходы, и большая часть поддержки идет на обычные, рутинные расходы бюджета — дотации Пенсионному фонду, выплата зарплаты бюджетникам, содержание Министерства обороны и т.д.

У нас еще примерно 2% ВВП выпадающих ненефтегазовых доходов, которые будут компенсированы в основном за счет заимствований на внутреннем рынке. Сейчас обсуждаю с экспертами-экономистами, считать ли их мерой поддержки или нет. В принципе, это дополнительная мера, на которую пошло государство, чтобы сохранить действующие расходы. Получается, что это плюс 2% ВВП, а значит, меры поддержки у нас уже 6% ВВП.

— Минфин так и считает, он, по-видимому, тоже включает эти 2%.

— Я выходец из Минфина и считаю, что это существенная мера поддержки. Иначе мы вышли на рынок, взяли дополнительно 2 трлн рублей и потратили на помощь предприятиям, а так мы по сути замещаем выпадающие доходы, чтобы сохранить текущие социальные обязательства.

Поэтому я считаю, что реальная мера поддержки — 6% ВВП, но получается, что из них 4% ВВП — это только чтобы «не просесть» и сохранить текущие расходы бюджетной системы.

Для обеспечения этих мер поддержки предполагается использовать 1 трлн рублей, перечисленный ЦБ за пакет Сбербанка. Правительство планирует перераспределить внутри бюджета на меры поддержки экономики 450–500 млрд рублей, что-то будет взято из 1,1 трлн рублей, не потраченных в прошлом году.

Минфин удвоит первоначальный запланированный объем заимствований до рекордной в этом году суммы — 5 трлн рублей. Сейчас объем государственного долга меньше 13% ВВП, поэтому такие возможности имеются.

— Можно ли было изыскать еще ресурсы?

— Я считаю, что можно было бы дать дополнительную поддержку в 2–3 трлн рублей. Могли, учитывая беспрецедентность кризиса, уточнить бюджетное правило и там взять 1,5–2 трлн рублей, а также еще заимствовать на рынках.

— Минфин дал понять, что он не планирует менять бюджетное правило.

— Да, это позиция и правительства, и президента — Фонд национального благосостояния пока не трогать.

Я предполагаю, это попытка растянуть ФНБ на три года, а также сохранить ресурс для второй волны пандемии, если она будет. Если зимой будет вторая волна, то 1 или 2 трлн точно потребуются. Но я считаю, что в ФНБ останется достаточно денег, чтобы растянуть их еще на год, даже если будет вторая волна.

Мы сейчас проходим пик, находимся в центре «идеального шторма», потом будет проще и легче. Поэтому сейчас я бы добавил еще меры поддержки среднему и малому бизнесу.

— Все это так, но МСБ говорит, что этой поддержки недостаточно: они ждали решения по смягчению налоговой нагрузки, НДС, но так и не дождались.

— Я знаком с материалами и «Опоры», и РСПП, и других объединений. Мы проводили в Счетной палате несколько совещаний с малым и средним бизнесом. Считаю, что меры поддержки должны были быть распространены на более широкий круг предприятий, надо изменить критерии оказания помощи.

Поддержку должны получить не только компании МСП из пострадавших отраслей по известному списку и с объемом выручки до 2 млрд рублей, вполне можно поднять эту планку и до 5 млрд или даже 15 млрд рублей. И оказывать поддержку не на основе отраслевой принадлежности по ОКВЭД (общероссийский классификатор видов экономической деятельности), а по фактическому снижению оборота и ухудшению финансового положения. Если у предприятия фиксируется 30-процентное падение доходов, то оно должно получить поддержку независимо от того, относится оно к перечисленным отраслям или нет. Надо применять более широкие меры и более гибкие подходы.

Чем меньше мы сейчас окажем поддержки, тем больше предприятий пострадает и, соответственно, мы медленнее будем выходить из кризиса. А главное — пострадают люди, потому что они своевременно не получат поддержку. Поэтому, в силу беспрецедентного характера этого кризиса, поддержка могла бы быть больше — плюс 2–3 трлн рублей.

— Правительство сейчас разрабатывает Общенациональный план восстановления экономики. Нам о нем мало что известно, кроме того, что он стоит 5 трлн рублей. По вашему мнению, какие меры должен содержать этот план, чтобы он не превратился в очередной антикризисный план, которых за последние годы было, наверное, не меньше десятка?

— В самом плане некоторые меры прописаны более подробно, а некоторые — как поручения подготовить определенные проекты.

— Счетная палата участвовала в разработке этого плана?

— Я высказывал нашу позицию ряду министров, но прямого участия в подготовке не было. План делался очень быстро, над ним сутками работали сотрудники министерств, нас напрямую не привлекали.

По данным правительства, Национальный план стоит 5 трлн рублей, включая меры, уже объявленные в трех пакетах. На 2020 год заложено 2,8 трлн рублей, из них 133 млрд рублей — на мероприятия, которые не входили в предыдущие пакеты, а на 2021 год заложено 2,4 трлн рублей, из них новые меры — около 300 млрд рублей.

Так что Национальный план добавил примерно 430 млрд рублей поддержки на два года. Сейчас было бы трудно написать какой-то детальный, подробный план. Считаю, что он должен предусматривать более сильные изменения в экономике, потому что 2021 год нужно использовать для изменения структуры федерального бюджета, существенной поддержки малого и среднего бизнеса, снижения регуляторной нагрузки на предприятия.

Думаю, что мы увидим это больше в уточнении нацпроектов. Два-три месяца потребуется, чтобы представить обновленные нацпроекты, и там, я думаю, будет больше смелых системных структурных мер.

— Пересмотр будет касаться именно целей нацпроектов или просто будут, например, сроки сдвинуты вправо?

— Пересмотр коснется целей и мер нацпроектов. И в правительстве считают, что появилось много новых вызовов, на которые нужно среагировать. Там появятся новые компоненты, могут появиться новые проекты, а часть старых мероприятий будет сокращена.

— Вы в вашей колонке для газеты сформулировали четыре национальные цели, которые должны выйти для государства на первый план. Но вообще эти цели в принципе не новые, вы о них и ранее говорили достаточно часто. Почему вы сейчас решили снова обратить на это внимание и подходящее ли сейчас, в острый период, время для проведения подобных реформ?

— Кризис — это испытание, он заставляет в чем-то ужаться, пересмотреть приоритеты, настроиться на эффективную работу, предпринять что-то новое, использовать прорывные методы, которые бы позволили отвечать на вызовы.

Если бы правительство пошло на реформы и сконцентрировалось на наиболее приоритетных направлениях социально-экономического развития, таких как рост реальных доходов населения, образование, здравоохранение, снижение уровня бедности, оно бы получило большую поддержку. Это было бы воспринято как движение государства навстречу чаяниям людей.

Как я уже говорил, мы сейчас используем для анализа государственной политики новые подходы, например теорию изменений. Недавно опубликовали экспертную записку на этот счет. Так вот наш анализ по целям показывает, что довольно много мероприятий, на которые сегодня тратятся деньги, не имеют доказанного эффекта. Другими словами, внутри нацпроектов и даже внутри наццелей есть резерв для того, чтобы перебросить усилия страны на другие меры, которые сейчас стали более важными, по которым эффект будет просчитан. И сейчас именно то время, когда пересмотр абсолютно адекватен. Зачем концентрироваться на задачах, которые явно ушли на второй план и становятся невыполнимыми к 2024 году? Давайте сосредоточимся на трех-четырех главных задачах, но там уже отработаем на 100%, достигнем реальных изменений в жизни людей.

Что касается экономического роста, то по наиболее оптимистическому прогнозу ожидается рост 3,5–4,5% в следующем году. Но я думаю, что он будет меньше и будет вызван эффектом низкой базы. И даже в этом случае мы не выйдем на уровень 2019 года. Есть мнение аналитиков, что по некоторым показателям мы только к 2023 году сможем выйти на уровень прошлого года. Поэтому экономический рост остается главной задачей и требует системного, комплексного подхода. До кризиса эти усилия были недостаточны, а уж теперь их надо еще серьезнее наращивать.

— Как пандемия сказалась на режиме работы Счетной палаты? Вы усилили проверки? Или изменился подход к проведению проверок? 

— Мы в Счетной палате на период пандемии сильно изменили режим работы. Одними из первых перевели 90% сотрудников на удаленку. С апреля и до июня, когда была самая острая фаза, приостановили все проверки в части взаимодействия с объектами аудита, чтобы снизить нагрузку на специалистов в министерствах и ведомствах, и им не надо было бы лишний раз выходить на работу, не приходилось сидеть с кипами документов, ездить общественным транспортом.

Пока мы еще сохраняем ограниченный режим посещения, но думаю, что к концу июня 15–20% сотрудников смогут выходить на работу в Счетную палату.

С 1 июня возобновили мероприятия по проверке исполнения федерального бюджета, тут нам нужно успеть в установленные законом сроки. Тематические проверки, которые были приостановлены, разрешили проводить только в дистанционном режиме: осуществлять запросы и обмениваться данными.

И только с 1 июля начнем новые проверки, но, возможно, в течение месяца тоже только в дистанционном режиме, обмена электронными базами данных.

— Планируете выпускать сотрудников в офис после снятия ограничений?

— Я думаю, разрешу коллегам в какие-то дни оставаться дома, чтобы они могли работать дистанционно и не тратили на дорогу по два часа. Это тоже ресурс, который мы можем дать нашим сотрудникам в целях сохранения их здоровья и более эффективной работы.

Мы будем гибко подходить к этому. Есть сотрудники, которым легче работать дома, а есть те, которые рвутся на работу. В силу ряда причин: кто-то меньше отвлекается, больше сосредоточен на задачах. Видите, особенности человека тоже имеют значение. Нельзя всех под одну гребенку.

— Вы сами ездите в офис?

— В самый жесткий период я на неделе был три дня дома, два дня на работе. Сейчас перешел на обычный рабочий график. 95% всех своих совещаний провожу онлайн. Это интересная практика, более-менее мы к ней привыкли.