Нужно ли России министерство по делам миграции?

01.06.2023 10:47

Нужно ли России министерство по делам миграции?

В Государственной Думе предложили создать министерство по делам миграции, призванное решать накопившиеся в этой сфере проблемы. Между тем аналогичное учреждение в структуре высших органов власти России было ликвидировано совсем недавно, что заставляет задуматься о целесообразности его воссоздания.

С инициативой создания министерства по делам миграции 15 мая выступил первый заместитель председателя комитета Госдумы по делам СНГ и связям с соотечественниками Константин Затулин. «…В рамках существующих ведомств проблема не решается вообще, если она не выделена в отдельное ведомство, - завил он в беседе с информагентством URA.RU. - Если мы…  хотим ликвидировать все ведомства, как это делал Хрущев, создавая совнархозы, то стоит помнить, чем закончилось это дело. А если вы укрепляете ведомства, поручаете им что-то, но не выделяете эту проблему в отдельное рассмотрение, то она как бы не существует». В рамках МВД проблема миграции, на взгляд депутата, не решается, поскольку задача ведомства - борьба с преступностью, а отнюдь не решение миграционных проблем.

На первый взгляд, предложение выглядит логичным. Нарастание в последние годы миграционных проблем, связанное с ростом преступности мигрантов, обострением социальных и этнических конфликтов с их участием, привлекло к этой сфере пристальное внимание общества, экспертных кругов и властных структур. А последние как раз склонны решать возникающие проблемы, создавая предназначенные специально для них бюрократические структуры. К тому же председатель Следственного комитета РФ Александр Бастрыкин в ноябре 2021 г., отмечая усугубление проблем с преступностью мигрантов, выступил с инициативой кодификации миграционного законодательства и разработки соответствующего кодекса. Его введение логическим образом может подразумевать и создание отвечающего за эту сферу органа власти.

Тем не менее вопрос о необходимости его создания выглядит неоднозначным. И, прежде всего, потому, что такое учреждение в недавней истории России уже существовало. В июне 1992 г. была создана Федеральная миграционная служба, которая в 1990 гг. не дублировала деятельность МВД, а занималась планированием миграционной политики и регулированием трудовой миграции. Традиционные для МВД функции выдачи паспортов, виз, регистрации и учета населения полностью оставались в ведении его паспортно-визовой службы. В мае 2000 г. ФМС была упразднена, а ее функции переданы министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики, которое в октябре следующего года также было упразднено с передачей функций МВД. В феврале 2002 г. Федеральная миграционная служба была воссоздана в структуре самого МВД, а в марте 2004 г. выделена в самостоятельное ведомство.

Воссозданная служба получила часть тех функций, которые в России исторически выполняло МВД, включая выдачу удостоверяющих личность документов, регистрационный учет населения, предоставление гражданства, выдачу въездных виз, разрешений на работу, привлечение работодателями иностранной рабочей силы, борьбу с нелегальной миграцией, работу с беженцами и вынужденными переселенцами и т.п. Служба имела территориальные органы в каждом субъекте РФ, а также заграничные подразделения, включая представительства в пяти государствах: Армении, Латвии, Киргизии, Таджикистане и Туркмении, а также представителей в Молдавии и Туркменистане.

В апреле 2016 г. в ходе реформы МВД, из которого в состав Росгвардии были выделены внутренние войска и подразделения ОМОНа, вместе с Госнаркоконтролем ФМС была ликвидирована, а функции переданы Главному управлению МВД по миграции. Причем ее ликвидация объяснялась необходимостью сокращения числа руководителей, дублированием функций и наличием у МВД необходимых силовых ресурсов.

Создание министерства по делам миграции поставит вопрос о том, какие функции оно будет выполнять. В том варианте ФМС, который существовал в 1992-2000 гг., задач регистрационного учета населения и выдачи удостоверяющих личность документов служба не решала. В 2004-2016 гг. такие функции у ФМС были, но проблема нехватки силовых ресурсов регулярно возникала при проведении проверок, к которым приходилось регулярно привлекать подразделения МВД. Если же необходимые силовые ресурсы новому министерству предоставить, это приведет к созданию еще одного ведомства внутренних дел с необходимым ему штатом и неизбежным увеличением затрат. Наделение нового министерства широкими функциями в сфере работы с мигрантами поставит вопрос о смысле существования Федерального агентства по делам национальностей, которое этой работой уже занимается.

В вопросе о целесообразности создания ведомства по делам миграции необходимо разделить две основные проблемы, которое оно призвано решать – контроля за миграционными потоками из-за рубежа и привлечения в страну переселенцев для решения ее демографических и кадровых проблем. Все прочие вопросы являются производными от этих двух проблем. С первой из них лучше всего справится то ведомство, которое занимается контролем за населением и располагает для этого необходимыми силовыми ресурсами, то есть МВД. Дублировать его функции, создавая в регионах и муниципалитетах представительства нового министерства, нет никакого смысла в силу явного пересечения их полномочий и огромных затрат. Существующая сегодня проблема эффективности контроля над миграционными потоками связана, скорее, с отсутствием необходимой для ее ужесточения правовой базы, а также соответствующих полномочий и инструментов.

Переселенческая же политика с функциями МВД напрямую не связана. И в этой сфере на вооружение можно взять крайне успешный пример Израиля, успевшего накопить огромный опыт по репатриации этнических евреев. Практическая реализация политики репатриации в Израиле разделена между двумя структурами. За рубежом репатриацией занимается агентство «Сохнут», которое было создано еще в 1908 г. Всемирной сионистской организацией на территории Палестины. Об эффективности его деятельности говорит тот факт, что с 1929 г. «Сохнут» помогло переселению в Израиль около 3 млн евреев, что составляет около трети всего его современного и около 40% - еврейского населения. За рубежом «Сохнут» действует через своих представителей более чем в 65 странах мира, где проживают еврейские общины. Помимо репатриации агентство реализует программы по сохранению еврейской идентичности в самом Израиле и еврейских диаспорах, поддержке малообеспеченных слоев населения, профессиональной адаптации и получению образования внутри страны.

Внутри же Израиля репатриацией занимается министерство алии (от еврейского «алия» - возвращение, репатриация) и абсорбции, главная задача которого – оказание содействия еврейским переселенцам для их успешной адаптации в стране. Оно оказывает репатриантам материальную помощь («корзина абсорбции»), содействие в поиске жилья, изучении иврита, организации бизнеса и трудоустройстве. Процесс интеграции начинается сразу по прибытии репатриантов в аэропорт им. Бен-Гуриона, где в специальном зале для репатриантов им оформляют документы, выдают денежные средства для первых затрат, направление на медицинское обслуживание, а если негде жить – гостиничную путевку. Прямо в аэропорту министерство предоставляет каждому репатрианту или их семье постоянного советника-представителя, который должен оказывать им содействие для дальнейшего разрешения вопросов интеграции. В случае если репатриант не найдет работу до завершения выплат, предусмотренных «корзиной абсорбции», министерство продолжит платить ему прожиточный минимум.

Несмотря на то, что отзывы об опыте репатриации в Израиль можно встретить разные, а сам процесс максимально благоприятен именно для этнических евреев, следует признать, что ничего подобного в России на данный момент нет. Программа переселения соотечественников, по которой в первые годы ее реализации в РФ переселялись в основном этнические русские и другое русскоязычное население, в настоящее время превратилась в основной способ упрощенного получения российского гражданства выходцами из Средней Азии.

Для МВД она является «непрофильным» видом деятельности. Да и условия этой программы не идут ни в какое сравнение с теми, что предоставляются репатриантам в Израиле. Поэтому в ситуации, когда за рубежом проживают миллионы этнических русских, многие из которых не имеют возможности вернуться на родину, к опыту израильских институтов по организации репатриации соотечественников стоит присмотреться как можно внимательнее.


Александр Шустов
https://www.ritmeurasia.org/news--2023-06-01--nuzhno-li-rossii-ministerstvo-po-delam-migracii-66669